Instrumentos económicos para la gestión ambiental: decisiones monocriteriales versus decisiones multicriteriales
Por Fander Falconí y Rafael Burbano

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En la concepción de la economía ambiental de corte neoclásico, los instrumentos ambientales, son un conjunto de técnicas para alcanzar el nivel de "producción óptima social", es decir el nivel de producción que maximiza el excedente social. Por ejemplo, los impuestos pigouvianos, estándares ambientales, permisos transables de contaminación, etc. En el caso de los impuestos, la teoría económica ortodoxa los considera como elementos que distorsionan a los mercados en su función de asignadores eficientes de recursos. El excedente social (igual a la suma del excedente de los consumidores más el excedente de los productores), que antes de impuestos se describe como óptimo en el sentido de Pareto, disminuye por la introducción de los impuestos, generándose una "pérdida de eficiencia".

La dificultad o incluso imposibilidad de valorar las externalidades, impide conocer con certeza los niveles al cual deben aplicarse los distintos instrumentos para obtener la "producción óptima". La imposibilidad cierta de estimar los "costos externos ambientales" y consecuentemente el "costo externo marginal" relativizan la posibilidad de fijar el "instrumento óptimo" (recordemos que bajo el enfoque de la economía de los recursos naturales con un enfoque neoclásico el impuesto o la tasa ecológica tiene que ser igual al costo externo marginal en el punto de "producción óptima").

Sin embargo puede afirmarse que existe un rango de "producción óptimo", aunque desconocido, y que la intensidad de aplicación de los distintos instrumentos tiene un comportamiento similar al de la conocida Curva de Laffer (que toma su nombre debido al economista americano Arthur Laffer), es decir, la eficiencia máxima se alcanza en el punto o región óptima, y va disminuyendo conforme nos alejamos - hacia derecha o izquierda - del óptimo.

Es claro que si la producción es nula, la contaminación también será nula, al igual que el bienestar de la sociedad; por otra parte, si la producción se incrementa, la contaminación asociada crecerá y disminuirá el bienestar. El nivel de "producción óptimo" sería algún nivel intermedio.

El nivel óptimo de producción no puede ser encontrado como lo postula la teoría neoclásica, a través de la maximización del "excedente social", sino que corresponde a una "solución compromiso", es decir que es un nivel de producción y de contaminación aceptado socialmente, en un proceso de diálogo en el que participan los afectados, y científicos médicos, biólogos, físicos, químicos, economistas, etc. Por ejemplo, un estándar ambiental como partículas de plomo en un m³ de aire no puede ser determinado por la regla del "beneficio marginal neto privado igual al costo externo marginal", sino por los niveles máximos que la biología del ser humano y otros seres vivos puede soportar.

A pesar de que el gráfico presupone un mismo eje para la producción y "contaminación", el mundo real es complejo y desordenado; no hay un solo tipo de contaminación y las relaciones entre producción y los contaminantes no son simples y lineales; posiblemente deban describirse mediante sistemas no lineales tan complejos que resulten en un comportamiento caótico, es decir, que un pequeño cambio en las condiciones iniciales genere un solución completamente diferente (Peters, 1996). En una situación como la descrita: ¿qué validez tiene la regla beneficio marginal igual a costo externo marginal?

El reduccionismo de la economía tradicional, presupone que los sistemas reales son simples, lineales; que un sistema de precios recoge la intensidad de las preferencias de los individuos y que, por tanto, todo puede ser reducido a un mismo sistema de medida: el crematístico.

En esta marco se inscribe el Análisis Costo- Beneficio, que es la herramienta de la economía neoclásica par excellence, la cual se utiliza en política ambiental (Nijkamp, 1986). La economía neoclásica supone la existencia de mercados competitivos, los cuales emiten precios correctos que permiten a los agentes económicos, consumidores y productores, tomar decisiones racionales y alcanzar el óptimo de Pareto. El desarrollo de un ACB tiene varias etapas: identificación y valoración en términos monetarios de los costos (C) y beneficios (B) actuales y futuros de un proyecto; determinación de la tasa de descuento; fijación del horizonte temporal; desarrollo de uno o varios métodos que permitan traer los costos y beneficios a valores actuales, tales como el valor actual neto (VAN) y el (TIR), y estimar la relación entre los costos (C) y beneficios (B) (Munda, 1995).

El valor actual neto VAN se define por:

(1)

En (1) mientras más alta sea la tasa de descuento r y mayor el horizonte temporal (t en la fórmula de arriba), menor es el VAN de un determinado proyecto, es decir estas variables son relevantes en la toma de decisiones.

Las tasas de descuento altas infravaloran a las generaciones futuras. Respecto a las preguntas: ¿Cuál debe ser la tasa de descuento?, ¿Existe una sola tasa de descuento?. Hay un amplio debate. Martínez-Alier sostiene que la tasa de descuento debería ser igual a la tasa de crecimiento sustentable de la economía. Azar y Sterner (1996) defienden el uso de una tasa decreciente en el tiempo (cuando analizan los beneficios de combatir el cambio climático). También se ha puesto en el debate que se podría utilizar r = 0 e incluso posiciones más extremas sostienen que r debería ser negativa. En el caso del método de El Serafy a fin de aplicar el método del costo del uso, utiliza una tasa de descuento, arbitraria en sus propias palabras, del 5%. Por lo tanto, se sugiere que se debería realizar un análisis de sensibilidad, utilizando varios escenarios para r.

El ACB social plantea maximizar "excedente social". En este punto, la objeción más importante es que el ACB social es incapaz de incluir los efectos ambientales por dos razones: por la incapacidad de trasladar todos los impactos que están fuera del mercado en un sistema de precios consistente y manejable; y por la dificultad de integrar los aspectos distributivos de medidas ambientales en un contexto de eficiencia (Nijkamp, 1986). No está por demás indicar que la teoría neoclásica plantea que se debe alcanzar primero la eficiencia (crecimiento) y luego deben considerarse los aspectos redistributivos.

El ACB al suponer que hay una sola medida de valor: la monetaria (evaluada ya sea por la disposición a pagar -DAP- o por la disposición a aceptar una compensación -DAAC-), se basa en la conmensurabilidad del valor. Sobre este tema se puede ver el recuadro 1. Una característica adicional del ACB es que siempre existe la "solución óptima": el proyecto con la TIR más alta.

Las distinciones entre conmensurabilidad, comparabilidad fuerte y comparabilidad débil (ver Martínez-Alier, Munda, O´Neill, 1998) son las siguientes:

Comparabilidad fuerte: dos objetos o entidades A y B son comparables de manera cardinal u ordinal.

• Conmensurabilidad fuerte: existe una única propiedad singular que todos los objetos poseen y que es el origen de su valor y una medida cardinal que indica la cantidad, intensidad o grado en que esa propiedad está presente. Por ejemplo, el alumno Pedro con un promedio de 8,0 es mejor estudiante que Juan que tienen promedio 7,0. En temas económicos y ambientales, la escala de medida es el dinero.
• Conmensurabilidad débil: no es necesario tener una medida cardinal, una medida ordinal es suficiente: Pedro es primero y Juan es segundo.
• Comparabilidad débil: hay una pluralidad de valores, muchos criterios de comparación que sólo nos permiten ordenar las opciones al elegir un determinado criterio. El conflicto de valor irreductible es inevitable pero compatible con la opción racional utilizando un cálculo práctico. Pedro es músico y matemático, Juan es atleta e historiador. ¿Es Pedro mejor que Juan o es Juan mejor que Pedro?.
• Inconmensurabilidad de valores: las diferentes concepciones de los valores vuelven incomparables a los objetos: para el gremio de músicos Pedro será mejor que Juan, para los historiadores Pedro será un tipo ordinario a diferencia de Juan. Los criterios de comparación son variados, con escalas de valor diferentes. Esto supone que hay un pluralismo de valores. Al apelar a distintos criterios, el resultado frecuentemente es que hay evaluaciones conflictivas de un mismo objeto. Esto es parte esencial de la filosofía del análisis multicriterio.

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Para posibilitar un estudio integral - económico, social, ambiental - es necesario disponer de las herramientas de gestión ambiental adecuadas. El análisis multicriterio busca integrar las diferentes dimensiones de una realidad en un solo marco de análisis para dar una visión integral y de esta manera tener un mejor acercamiento a la realidad.

En principio, el análisis multicriterio es una herramienta adecuada para tomar decisiones que incluyen conflictos sociales, económicos y objetivos de conservación del medio ambiente, y además cuando confluyen una pluralidad de escalas de medición (físicas, monetarias, cualitativas, etc.).

Un problema multicriterio, con un discreto número de alternativas, puede ser explicado de la siguiente forma:

• A es un conjunto finito de n alternativas o acciones posibles; G es el conjunto de las m funciones de evaluación g_i i=1,2,...,m asociadas a los criterios de evaluación o puntos de vista, considerados relevantes en el problema de decisión. Si a es una alternativa, g_i(a) es su evaluación en el i-ésimo criterio.

• Si a y b son dos alternativas, la alternativa a es mejor que la alternativa b, según el i-ésimo criterio o punto de vista, si

• La alternativa a domina a la alternativa b, si a es al menos tan buena como b para todos los criterios que están siendo considerados, y mejor que b al menos en un criterio.

La mayor ventaja de los métodos multicriterio es que permiten considerar un amplio números de datos, relaciones y objetivos, que generalmente están presentes en un problema de decisión específica del mundo real, de tal modo que el problema de decisión a manejar, puede ser estudiado de una manera multidimensional. Una acción a puede ser mejor que una acción b de acuerdo a un criterio y peor según otro. Por tanto, cuando se toma en consideración diferentes evaluaciones en conflicto, un problema multicriterio esta matemáticamente mal definido, en el sentido de que puede no existir la solución óptima, por lo que generalmente se requieren "soluciones compromiso".

El AMC se basa en un enfoque constructivo que está situado entre el "decisionismo" (basado en los instintos y el subconsciente) y el "racionalismo" (exageración del concepto de racionalidad). El concepto de Proceso de Decisión tiene una importancia esencial (sobre la base del trabajo de Simon). Siempre es posible justificar o defender la solución tomada (Racionalidad Procedimental). La calidad del proceso se consigue principalmente con la interacción de los afectados y la transparencia del proceso de decisión. De esta manera, interesa profundamente la calidad del proceso y no solo los resultados.

El AMC tiene las siguientes etapas (Munda, 1995):

1. Definición y estructuración del problema a investigar.



2. Definición de un conjunto de criterios de evaluación.



3. Elección entre métodos discretos o continuos: si se conocen el número de alternativas y criterios, se utiliza un método discreto; si éstas son infinitas, se utiliza uno continuo.



4. Identificación de las preferencias del decisor: se tienen que respetar las preferencias subjetivas de las personas que intervienen en el proceso de decisión.



5. Elección del procedimiento de agregación de los criterios.

Respecto a este último punto, hay diferentes procedimientos para la agregación de los criterios:

1. Programación lineal multi-objetivo: al haber más de un objetivo no se puede optimizar todos a la vez, por lo que se trata de encontrar la solución más satisfactoria según las preferencias subjetivas del decisor.



2. Punto Ideal: Un punto ideal es una alternativa hipotética que es la mejor en todos los criterios; se observa cuan lejos se está del punto ideal y se elige la alternativa más cercana.



3. Utilidad Multi-atributo (MAUT): con algún procedimiento se agregan los criterios y se lo convierte en mono-objetivo; la función de agregación establece implícitamente compensaciones entre los criterios.



4. Métodos de superación (Outranking): se definen las relaciones de: preferencia, indiferencia e incomparabilidad; no hay compensación entre los criterios. Pueden definirse umbrales de indiferencia y vetos en los criterios.



5. Proceso analítico jerárquico: se realizan las comparaciones según una estructura jerárquica de acuerdo a la importancia de los criterios.

El AMC considera las interacciones economía-medio ambiente. De acuerdo con el procedimiento de agregación escogido, se puede aplicar el concepto de sostenibilidad en el sentido "débil" (el capital hecho por los humanos y el "capital natural" son sustitutos) o sostenibilidad en el sentido "fuerte" (el capital hecho por los humanos y el "capital natural" no son sustitutos sino complementarios). Depende del grado de compensación permitida por el procedimiento de agregación.

No es posible establecer a priori qué método resulta mejor para un problema empírico dado, sino que las condiciones en las que estos métodos se aplican mejor dependen del contexto. Por lo tanto el problema radica en elegir el método correcto para determinado problema. Esto hace que el enfoque sea más flexible pero también más complejo.

Desde una óptica del análisis multicriterio, los instrumentos económicos pueden ser un criterio más para evaluar el estado de la situación en una región o país, lo que en principio quiere decir que es factible de ser incluidos en un AMC.  Sin embargo, debe analizarse en profundidad la posibilidad o la dificultad de establecer el "nivel óptimo" del instrumento y cual serían los efectos sobre el análisis multicriterio de incluir o excluir dicho criterio.

Por otra parte, el análisis multicriterio incluye en sus características la posibilidad de trabajar con márgenes de incertidumbre, por ejemplo, podríamos establecer que "la tasa del impuesto pigouviano está `alrededor’ del 10%", lo cual a su vez definiría un umbral para el nivel de producción. Por supuesto que se produce una pérdida de eficiencia cuando nos movemos hacia derecha (+) o izquierda (-) del umbral.

Algunos instrumentos son cuantitativos: impuestos, estándares, permisos de producción (contaminación), etc; algunos otros son cualitativos: restricciones legales, autorizaciones, etc. Los métodos multicriterio permiten trabajar con este tipo de variables, por ejemplo NAIADE; por lo que el AMC puede aplicarse exitosamente para el análisis el grado de aplicación de los instrumentos en la mejora del estado ambiental de una región o país.

El AMC permite captar la opinión de los actores relevantes en los problemas de decisión, en dos niveles.

En primer lugar, los criterios pueden ser seleccionados de tal manera que reflejen los valores de los actores (o sus preferencias o intereses) o pueden ser escogidos directamente por los actores afectados. En principio, la valoración de los criterios de evaluación es independiente de las preferencias de éstos. Por ejemplo, un grupo de interés puede aceptar utilizar un criterio de evaluación que mida los efectos de las diferentes alternativas sobre el empleo, pero la determinación de esta variable no puede (al menos no completamente) ser controlada por ellos (lo mismo se puede aplicar por ejemplo a los indicadores de impacto ambiental). Esto permitiría que, por ejemplo, los estándares o normas ambientales sean definidos en un contexto de alta participación social.

En este caso, la clasificación multicriterio puede ser considerada más "técnica", el resultado final es una consecuencia de considerar todos los criterios simultáneamente (en búsqueda de una solución compromiso).

En segundo lugar, la calificación del impacto de cada alternativa para cada grupo de interés puede ser mucho más directa. Cada grupo asigna una calificación a cada alternativa, independiente de la valoración de los criterios. Tal calificación es una consecuencia directa de sus preferencias. Un grupo podría calificar como "la mejor" a una alternativa, independientemente de la evaluación de los criterios sobre esta alternativa.

Los conflictos irreconciliables pueden existir entre diferentes coaliciones o hasta entre grupos individuales. El análisis de políticas puede estar condicionado a juicios de valor poderosos tales como el hacer que todos los actores tengan la misma importancia (peso). ¿Debería una clasificación socialmente deseable ser obtenida en base al principio de la mayoría? ¿Debería concederse algún poder de veto a las minorías? ¿Son los efectos de la distribución del ingreso importantes? .

Como un ejemplo de evaluación multicriterio se presenta el análisis del sector forestal ecuatoriano en el período 1980-2001, realizado por Burneo y Falconí (2003).

La Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, expedida el 24 de Agosto de 1981, definió las políticas forestales fundamentales en el Ecuador; los aspectos principales de esta Ley fueron: la concepción del Estado como el administrador forestal que orienta, controla, promueve y financia al sector; una visión economicista y desarrollista en la que se considera el "sector forestal" como un "subsector económico" del sector agropecuario; una imagen de la vida silvestre como un grupo de animales exóticos que debían ser protegidos; el impulso a la reforestación. En relación a instrumentos económicos para la gestión ambiental, se consideraron únicamente dos y contradictorios entre si: la exoneración del impuesto a la propiedad rural a las tierras forestales cubiertas de bosques (que favorecía al mantenimiento de la cobertura forestal) y la exoneración de aranceles a la importación de equipos e insumos forestales (que favorecía a la tala de bosques).

A partir de 1992 hay cambios fundamentales en la política forestal. En lo político se consolida la idea de un Estado regulador, no intervensionista; las preocupaciones ambientales se profundizan, se vuelven más integrales, se insiste en la reforestación y la protección de la biodiversidad. Como instrumentos económicos de gestión ambiental se consideran incentivos económicos directos para fortalecer las tareas de reforestación.

El ejercicio es evaluar los períodos: 1981-1985, 1986-1990, 1991-1995 y 1995-2001 de manera multicriterial. Los indicadores utilizados en el análisis fueron:

Cuadro No. 1

Criterios de la evaluación multicriterial

Cada criterio o variable se calificó con una puntuación entre 0 y 5, donde 0 significa un valor o intensidad baja y 5 un valor o intensidad alta. Además, para cada variable, se considera un objetivo de maximización o minimización. Se establece como objetivo la maximización cuando un valor más alto de criterio, es consistente con un manejo sustentable del recurso forestal o constituye una mejora en las condiciones de vida de la población, sin atentar a la conservación del recurso; por el contrario, el objetivo es minimizar cuando un valor más alto de criterio significa atentar a la sustentabilidad del recurso forestal o constituye un deterioro en las condiciones de vida de la población.

El cuadro de valores de la matriz de impacto se estableció en función de los resultados del análisis de dichos indicadores.

Cuadro2

Matriz de Impacto

El resultado del análisis multicriterio se resume en el grafo de orden parcial:

Gráfico 1

Grafo de Orden Parcial

La evaluación multicriterio muestra que el peor período es 1981-1985, seguido del período 1986-1990; los periodos 1991-1995 y 1996-2001, son mejores que el precedente, pero no son comparables entre sí.

Adicionalmente a la evaluación del NAIADE se evaluó mediante una función multicriterio definida como la suma ponderada de los criterios. Los pesos de los criterios se los definió entre 1 y 5. Los resultados de la evaluación mediante un función multicriterio presentó los resultados:

Cuadro 3

Evaluación de la Función Multicriterio

Los resultados son consistentes con los obtenidos con el NAIADE. Nótese que la función multicriterio permite ordenar linealmente todas las alternativas. Además, los resultados muestran una pobre evaluación del sector forestal ecuatoriano.

El software NAIADE también permite el análisis de actores particularmente las posibles coaliciones lógicas que podrían conformarse, de acuerdo a las valoraciones de éstos de las alternativas presentadas. Los actores incluidos en este análisis son: las comunidades asentadas en zonas boscosas, los madereros, las organizaciones ambientalistas, la población en general y el gobierno.

La matriz de equidad, debe ser construida por los mismos actores; sin embargo para este ejemplo, fue llenada por los autores del presente artículo, dado que a la fecha de realizar este trabajo, aún no se ha averiguado la opinión de los actores involucrados; por tanto, los resultados que siguen a continuación son únicamente demostrativos y corresponden a una situación hipotética.

Cuadro 4

Evaluación de la Función Multicriterio

El resultado de la matriz de equidad es:

El grafo anterior muestra que podrían esperarse dos coaliciones: la primera conformada por los madereros, la población y el gobierno; la segunda estaría conformada por las comunidades asentadas en las zonas boscosas y las organizaciones ambientalistas.

El análisis monocriterial característico de la economía neoclásica, asume que los sistemas reales son simples, lineales, y que los precios recogen la intensidad de las preferencias de los individuos y, por tanto, todo puede ser reducido a un único sistema de medida: el crematístico. El dinero es la vara de medición universal y la maximización del excedente social garantiza la eficiencia del óptimo de Pareto. En el caso particular del ACB, se garantiza encontrar la solución optima de un conjunto de proyectos.

Criterios más realistas, ponen el acento en la extrema dificultad de valorareconómicamente las "externalidades" dados los altos niveles de incertidumbre presente y la complejidad de los sistemas reales. Las valoraciones contingentes son altamente dependientes del grado de conocimiento de los efectos de las "externalidades" y de la distribución de ingreso.

El mundo real es complejo y desordenado. El análisis multicriterio proporciona un acercamiento a la complejidad al aceptar diferentes criterios de descripción de una misma realidad; las distintas dimensiones de un problema - económicas, sociales, ambientales, etc., pueden ser tomadas en cuenta en el AMC.

El AMC posibilita la participación de los actores involucrados en un problema mediante la elección de los criterios de evaluación en un marco de amplia participación social. Además permite la calificación directa de las distintas alternativas de elección por parte de los actores.

Las distintas metodologías permiten adecuar el AMC al tratamiento de problemas específicos; en contrapartida, el AMC puede ser más complejo que un simple análisis costo-beneficio.

Los instrumentos económicos para la gestión ambiental pueden ser incluidos en un AMC como un criterio más de evaluación. En el presente trabajo se ha presentado un ejemplo de aplicación práctica en el cual se incluyen tres instrumentos económicos de gestión ambiental. Sin embargo, debe analizarse en profundidad la posibilidad o dificultad de establecer el nivel óptimo del instrumento y cuales serían los efectos sobre el análisis multicriterio de incluir o excluir dicho criterio.

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