Economia e Ecologia:
Problemas da Governança Ambiental no Brasil
Por Clóvis Cavalcanti
Economista ecológico e pesquisador social
Instituto de Pesquisas Sociais da Fundação Joaquim
Nabuco
Recife, PE - Brasil
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Resumo
O arcabouço de normas e instituições que caracteriza a
governança ambiental no Brasil possui cuidada elaboração,
com antecedentes que se situam na década de 1930. Entretanto, a aplicação
das regras no mundo real ilustra bem os conflitos entre a economia e a ecologia
que se observam no país. O Brasil possui avançada legislação
sobre o meio ambiente, na qual se prevê participação ativa
dos atores sociais, o que, de fato, acontece nos níveis nacional e estadual.
Prevalece no país, sem embargo, a crença no desenvolvimento entendido
como crescimento ilimitado da economia. O presente trabalho discute de que forma
se distribuem as responsabilidades de política ambiental no Brasil, procurando
mostrar que uma governança ótima requer consciência coletiva
dos impactos ambientais da tomada de decisões em matéria econômica.
O caso da Amazônia é usado como referência.
1. Introdução
Compreendido como arcabouço institucional de regras, instituições,
processos e comportamentos que afetam a maneira como os poderes são exercidos
na esfera de políticas ou ações ligadas às relações
da sociedade com o sistema ecológico, a governança ambiental possui
atributos comparativamente avançados no Brasil (Leis 2000:98). O país
dispõe, com efeito, de um moldura bem concebida, pelo menos no papel,
de regras definindo o exercício legal de poderes sobre o meio ambiente.
Sua perspectiva é progressista, tendo evoluído nas últimas
três décadas de uma abordagem limitada de proteção,
restrita a poucos setores da natureza, para uma de feição mais
abrangente e integrada. No caso, uma feição orientada pela noção
da sustentabilidade ecológica abarcando o capital natural, funções
do ecossistema e serviços na natureza. O país dispõe efetivamente
de um marco institucional amplo, seja no nível federal, seja no estadual
(nem tanto no municipal), para lidar com os desafios de gestão do meio
ambiente. Todavia, de um prisma mais concreto, deve-se dizer que faltam ao Brasil
certos elementos necessários para a governança ambiental bem sucedida.
A tomada de decisões no país, em geral, tende a ser dirigida no
sentido do rápido crescimento da economia, com sérias conseqüências,
comumente menosprezadas, em termos da exploração e destruição
do meio ambiente.
A fé na idéia de crescimento econômico ilimitado exerce
fascínio insuperável e parece particularmente enraizada na mente
coletiva nacional, especialmente entre as elites econômicas. Nessa paisagem,
as políticas públicas brasileiras tendem a contemplar a promoção
do crescimento econômico - sob o disfarce de desenvolvimento - antes de
qualquer outra coisa, a despeito dos compromissos do discurso oficial com a
sustentabilidade ecológica, especialmente depois de 1992. Até
numa esfera supostamente a favor da natureza, como a que presidiu à preparação
da Agenda 21 nacional, essa fé pode ser encontrada, por exemplo, na afirmação,
de um documento da comissão encarregada de prepará-la, nestes
termos: "A retomada do crescimento, ao longo da década 2002-2012,
precisa vigorar em clima previsível de estabilidade ... e não
deveria ser inferior a 5% ao ano" (CPDS 2002:7)(1) . Que coisa, além
de crença, poderia justificar declaração tão segura?
Razão tem um cientista ambiental brasileiro, no comentário de
que a economia do Brasil, desde os anos trinta, tem sido submetida a um processo
de desenvolvimento "amplamente dominado pela crença desenvolvimentista
de que quaisquer custos [valem] a pena para crescer economicamente" (Drummond
1998-1999:128).
Um crença assim leva a formas efetivas de comportamento que não
são apenas negligentes quanto à legislação e ao
arcabouço institucional, mas que também produzem efeitos contrários
ao que se deseja em termos da sustentabilidade. O resultado é nítido
contraste entre a moldura progressista de leis e normas, que pressupõe
participação ativa da população, de um lado, e a
situação real em que as considerações econômicas
prevalecem por cima de restrições ligadas ao meio ambiente. Fortes
pressões sobre as instituições licenciadoras e organizações
da sociedade civil para que haja flexibilidade na regulação constituem
permanente ameaça. As elites simplesmente não admitem as necessárias
cautelas ambientais quanto a seus projetos econômicos)(2) . A estratégia
básica do desenvolvimento da Amazônia pode ser tomada como ilustração
do fenômeno. Reproduzindo o que se presencia na nação como
um todo, ela contém fortíssimo viés de subsídios
maciços oferecidos a grandes investidores, a fim de que realizem empreendimentos
cuja história pregressa mostra que eles só têm contribuído
para a destruição da floresta, a ponto de, em 2003, ter se devastado
na Amazônia uma área do tamanho do estado de Sergipe )(3) . Esse traço
da realidade é exacerbado pela pressão, hoje, para a rápida
expansão do setor da soja na região, o qual representa séria
ameaça à governança ambiental. Será que, pelo menos
para compensar, o crescimento econômico verificado tem reduzido visivelmente
a pobreza no Brasil, como normalmente se apregoa? Não. Existe evidência
considerável de que os padrões de vida brasileiros pioraram entre
1955 e 1998, pelos menos quanto aos membros mais pobres da sociedade (Torras
2003). E, ainda mais sério, que a renda "verde" foi invariavelmente
negativa para o quintil mais pobre da população - e, em alguns
momentos, para o segundo e terceiro quintis mais pobres também (idem).
Quando se sabe que a população brasileira era de 41,6 milhões
de pessoas em 1940 e que, em 2004, só na extrema pobreza no país
(isto é, vivendo com menos de um dólar por dia), há, segundo
a Fundação Getúlio Vargas - um think-tank do Rio de Janeiro
-, 56 milhões de pessoas, o equivalente á população
da França )(4) , não se pode assegurar inequivocamente que o crescimento
econômico das últimas décadas serve como exemplo claro,
autêntico, insofismável, de sucesso na eliminação
da exclusão e da indigência. É essa realidade que se deve
ter em mente na apreciação da governança ambiental brasileira,
o que aqui se faz partindo-se do arcabouço legal e institucional, na
seção que segue, para uma apreciação final de resultados,
na última seção.
2. Contexto legal e institucional
Em 1934, a legislação brasileira produziu dois marcos importantes
para a governança ambiental, a saber: (1) o Código Florestal e
(2) o Código de Águas, também conhecido como Código
de Águas e Minas. A destinação de ambos não era
promover uma gestão ecologicamente saudável dos recursos em causa,
mas antes levar a seu controle "racional" pelos planejadores e a burocracia
federal. Já em 1950, porém, o grande jurista e magistrado Osny
Duarte Pereira escrevia: "As leis [de proteção ambiental]
jamais foram observadas [no Brasil] e hoje lastimamos o desaparecimento integral
do pau-brasil e de outras madeiras de lei" (citado em Antunes 2000:256).
Fato importante para a gestão ambiental foi, sob inspiração
da conferência de Estocolmo, a criação, em 1973, da Secretaria
Especial do Meio Ambiente (Sema), dentro do Ministério do Interior. A
despeito de seu trabalho (que, de qualquer forma, sempre foi marginal dentro
da estrutura do governo federal), a situação do Brasil quanto
ao meio ambiente após 1973 se tornou ainda mais crítica. Muitos
grupos, incluindo ONGs, surgiram então para reagir contra o estado de
coisas, gerando verdadeiro movimento ambientalista (5) . Ainda mais, em alguns estados,
como o Rio de Janeiro com a Fundação Estadual de Engenharia do
Meio Ambiente (Feema), agências públicas tomaram medidas para tentar
regular o uso dos recursos naturais. É no contexto desses acontecimentos
que algumas mudanças adicionais na legislação ambiental
estavam sendo consideradas na esfera da Federação. O grande momento
ocorre em agosto de 1981, quando, em conseqüência do trabalho da
Sema e das ações de muito grupos da sociedade, é aprovada
a Lei n.º 6.938/81, que estabeleceu a Política Nacional do Meio
Ambiente. Essa pode ser considerada a peça mais importante de legislação
ambiental promulgada no país até hoje (Drummond 1998-1999:141).
Ela institui tanto a base legal quanto o arcabouço de instituições
para a formulação de política com respeito ao meio ambiente
em todos os níveis de governo (União, estados e municípios).
Através dessa lei, criou-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama),
cuja estrutura (ver Gráfico 1) é coroada por seu órgão
superior, o Conselho de Governo, composto por todos os ministros, sob a coordenação
da Casa Civil. A instância deliberativa e consultiva do Sisnama compete
ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), integrado hoje por 101 membros,
sendo 32 do governo federal, 27 do estados e Distrito Federal, 8 dos municípios,
22 da sociedade civil, 8 do setor produtivo, mais um membro honorário.
Incluem-se ainda no Conama três membros sem voto, sendo dois do Ministério
Público. Cabe ao MMA a função de órgão central
do Sistema e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis
(Ibama), que pertence ao MMA, mas é algo autônomo, a de órgão
executor. O Ibama executa diretamente e comanda outros setores da administração
federal. Órgãos ou entidades federais da administração
direta ou indireta (setoriais), cujas atividades tenham a ver com as de proteção
da qualidade ambiental ou de disciplinamento da utilização de
recursos naturais, junto com órgãos ou entidades estaduais (seccionais)
responsáveis pela execução de programas e projetos, e pelo
controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação
ambiental, além de órgãos locais (municipais) de controle
do ambiente, formam o último, e descentralizado, segmento do Sisnama (6)
. Seguindo o padrão do Conama, todos os 26 estados e o Distrito Federal
criaram seus próprios conselhos de meio ambiente, embora a forma, missão
e propósito de cada um deles se diferenciem, e de forma notável,
em alguns casos. No Espírito Santo, por exemplo, decidiu-se que, além
do conselho estadual, seis conselhos regionais fossem estabelecidos, para cada
uma das bacias hidrográficas do estado. O ritmo e a regularidade com
que os conselhos estaduais exercitam sua missião não são
uniformes tampouco. Em 2001, para exemplificar, o do Amazonas teve uma única
reunião, enquanto o do Acre teve quatro e o de Santa Catarina, sete (J.C.
Ribeiro 2002).
Gráfico 1
Esquema da política nacional do meio
ambiente no Brasil
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
fixa diretrizes a serem observadas pelos estados e municípios.
Aceita o princípio do poluidor-pagador como a forma de
se identificar culpa e estabelece a obrigação de
que quem causa prejuízo ambiental é responsável
por repará-lo. A mesma lei determina a obrigatoriedade
de estudos com os respectivos relatórios de avaliação
de impacto ambiental nos casos relevantes. Em suma, ela constitui
um avanço do modelo mais estreito de política ambiental
com base no controle de poluição para uma abordagem
mais compreensiva e sistêmica do problema. Estabelece, por
exemplo, conceitos, princípios, objetivos, mecanismos de
aplicação e formulação, instrumentos
e penalidades com respeito à concepção de
política sobre questões ambientais e à gestão
dos recursos naturais no Brasil. Cria ainda um conjunto bem articulado
de agências, entidades, regras e práticas responsáveis
pela proteção e melhoria da qualidade do meio ambiente.
Segundo a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, os
municípios podem elaborar e aplicar normas ambientais,
uma faculdade que foi reforçada pela Constituição
de 1988, a qual, além de ter longo artigo (o 225) voltado
para questões ambientais, introduz uma reforma tributária
conferindo novos poderes aos governos locais. Essa Constituição,
a vigente no Brasil, reconhece o direito da população
a um meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem comum,
essencial a uma sã qualidade de vida. E estabelece o dever
do governo, junto com a sociedade, de defender e preservar o meio
ambiente para benefício das gerações atuais
e futuras. Pode-se dizer que aí se acha apreciável
tomada de consciência, na perspectiva de um ambientalismo
político.
Por outro lado, atribuindo novos poderes a estados e municípios,
a Constituição favorece o modelo descentralizado
(e participativo) de gestão. Tal característica
tem como alvo não apenas o meio ambiente, mas muitos outros
setores da vida social (educação, cultura, saúde,
etc.). Governos locais podem criar conselhos (ambientais ou não),
podem estabelecer fundos ambientais especiais - para promover
melhor uso dos recursos naturais ou apoiar projetos locais, por
exemplo - e podem ainda elaborar legislação especial
para promoção de práticas sustentáveis,
de usos específicos do solo, de proteção
de áreas de interesse particular (paisagem, patrimônio
cultural, etc.). O sucesso dos conselhos ambientais, onde eles
existem formalmente, tem dependido, no entanto, do peso político,
via de regra pequeno, dessa instância dentro das administrações
locais ou da intensidade, normalmente baixa, com que nelas se
manifestam sentimentos verdes. Depende igualmente de recursos
que comumente fluem com dificuldade para os setores ambientais
no Brasil. No Quadro 1 se observa, a propósito, que somente
2,2 por cento dos municípios brasileiros possuem simultaneamente
conselhos ambientais, fundos especiais do meio ambiente e legislação
sobre áreas de interesse especial, ainda que 22,2 por cento
deles contem com conselhos ativos do meio ambiente.
Dentro do Sisnama, vários instrumentos, essencialmente
de natureza de comando e controle, como quotas ou como licenças
para uma série de finalidades, foram criados nas duas últimas
décadas (geralmente, pelo Conama, através de suas
resoluções) (M. Ribeiro 2002:95). As avaliações
e relatórios de impacto ambiental (os EIA-Rimas) se tornaram
obrigatórios nas situações em que se prevê
alteração importante nos parâmetros naturais
de projetos de maior porte, do mesmo modo que o registro técnico
federal de atividades de significante impacto ambiental, a rotulagem,
o zoneamento ambiental e assim por diante. Ademais, o Conama tem
a missão de estabelecer padrões de qualidade ambiental,
limites às atividades poluidoras e alternativas tecnológicas
ambientalmente menos agressivas. É-lhe conferido também
o poder de instituir multas e controlar benefícios fiscais
que incidam sobre atividades poluidoras. Em 1987, o Conama estabeleceu
o importante procedimento das audiências públicas,
concebido como instrumento para informar os cidadãos acerca
do conteúdo dos EIA-Rimas e para suprir as autoridades
com uma medida das repercussões dos projetos envolvidos.
Contudo, a tendência tem sido para que os EIA-Rimas no Brasil
sirvam mais como instrumentos de justificação de
decisões já tomadas do que como instante de abertura
de um processo de negociação. Como salienta Héctor
Leis (1997:237), eles "são orientados para justificar
a implantação dos projetos em sua forma original"
e seus eventuais impactos ambientais, mostrados "como contrapartida
e condição inevitável" para que se desfrute
dos benefícios trazidos pelos projetos.
Quadro 1
A Federação brasileira (estados,
municípios) e alguns elementos do marco da governança
ambiental dos municípios
* Legislação sobre áreas de interesse especial
para fins de preservação.
Fontes: FIBGE; Carvalho et al. (2003).
Entre as leis importantes que oferecem coordenadas
de governança ambiental no Brasil, pode-se mencionar a
Lei de Ação Civil Pública, de 1985. Ela não
chega a constituir uma peça de legislação
ambiental (Antunes 2000:418), antes representando norma de processos
relativos a danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a
bens de valor histórico, artístico, turístico
e paisagístico. Entre leis ambientais importantes, podem-se
mencionar também a Lei de Gerenciamento Costeiro (1988),
a Lei do Ibama (1989), a Lei dos Agrotóxicos (1989), a
Lei dos Recursos Hídricos (1997) e a Lei dos Crimes Ambientais
(1998). A lei que criou o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA),
em 1989, se inclui nessa relação, embora seu papel
seja o de estabelecer um agente financiador de projetos com ampla
repercussão no meio ambiente. O FNMA visa, de fato, apoiar
o uso racional e sustentável de recursos naturais, com
vistas à manutenção, melhoria ou recuperação
da qualidade ambiental. Seus recursos procedem de dotação
orçamentária da União e de outras fontes,
entre as quais multas por delitos ecológicos e a taxa de
controle e fiscalização ambiental, criada em 2000,
que incide sobre atividades potencialmente poluidoras e intensivas
no uso de recursos naturais.
No arcabouço institucional da governança ambiental
brasileira, o Ministério do Meio Ambiente (MMA) tem como
missão planejar, coordenar, supervisionar e controlar a
implementação da política ambiental federal.
Compete-lhe, além disso, fixar diretrizes para o uso equilibrado
e harmonioso do meio ambiente no país, reservando-se espaço
no arcabouço da governança para iniciativas autônomas
por parte dos estados e governos locais, dentro evidentemente
do contexto de suas jurisdições. Um aspecto central
do Sisnama é justamente a partilha de funções
em perspectiva descentralizada com a diversas unidades da Federação
brasileira. O estados estão especialmente bem equipados
para participar dessa partilha. Já nos municípios
(ver Quadro 1), com poucas exceções, falta maior
envolvimento no processo (MMA 2003). Isso se deve principalmente
a escassez de recursos financeiros e capacidade técnica,
ainda que se registre uma atitude na população em
geral tendente a favorecer a proteção do meio ambiente
(Iser 2003).
Ao MMA coube conduzir o processo da Agenda 21 nacional, concluído
em 2002. Essa não deveria ser uma atribuição
verdadeiramente sua, uma vez que, como programa de ação
para promover novo padrão de desenvolvimento (sustentável),
a Agenda 21 não é uma plataforma ambiental, e sim
uma plataforma do modelo novo de desenvolvimento, pactuado na
Rio 92 - onde, evidentemente, a natureza é uma consideração
de primeira ordem de magnitude, mas não a única.
Realizada também em vários estados e alguns municípios,
a Agenda 21 seguiu uma rota que envolveu bastante participação
da sociedade. Práticas participativas, na realidade, têm
sido comuns no nível local de governança, tanto
com relação ao meio ambiente quanto a todo tipo
de setores. Há conselhos municipais para saúde,
desenvolvimento rural, direitos da criança e do adolescente,
orçamentos municipais, educação, transporte,
desenvolvimento urbano, cultura, etc. A participação
de atores diversos (stakeholders) tem sido traço característico
da governança ambiental no Brasil, sem dúvida como
conseqüência das grandes e freqüentes mobilizações
do movimento ecologista. A composição e funcionamento
do Conama e de corpos semelhantes serve de prova dessa participação.
Ela foi muito intensa durante a preparação e realização
final, em novembro de 2003, da primeira Conferência Nacional
do Meio Ambiente, um fórum verdadeiramente democrático
com todas as tensões e inconvenientes de uma reunião
de quase 2.000 delegados, escolhidos em pré-conferências
estaduais (um tanto confusas, é verdade), acrescidos dos
membros do Conama. Na realidade, grupos da sociedade civil desempenham
papel fundamental na discussão de problemas, na concepção
de soluções alternativas e na busca de medidas que
possam levar a sua adoção pelo Sisnama, o plenário
do Conama constituindo-se no mais antigo e maior corpo com tal
perfil no Brasil.
3. Funcionamento do modelo de governança ambiental brasileiro
O problema da governança ambiental no
Brasil reside em sua implementação, uma vez que
o núcleo do sistema político nacional persiste no
seu apego quase fanático ao crescimento econômico
(cf. Viola 1998-1999), além de ser extremamente vulnerável
(ou simpático, para dizer o menos) aos poderosos lobbies
que rondam a formulação de políticas públicas
no país. Não há dúvida de que falta
sintonia entre a tomada de decisões e as iniciativas de
políticas de governo no Brasil, por um lado, e a missão
do Sisnama e do MMA, por outro. É realmente profundo o
abismo que separa a perspectiva (dominante) de ministérios
politicamente fortes, como os da Fazenda, Planejamento, Desenvolvimento
Econômico e Agricultura, e o marginalizado Ministério
do Meio Ambiente (Kohlhepp 2001:28). Essa é uma situação
em que princípios como o da descentralização
e o da participação não funcionam e em que
estratégias de baixo para cima, participativas, têm
poucas chances de ser adotadas. Por outra parte, fica difícil
para o MMA incluir critérios ambientais na formulação
de políticas de governo em geral - o chamado princípio
da transversalidade ou ação transversal (7)-
com o propósito de minimizar impactos ambientais negativos
de políticas públicas.
É certo que muitas resoluções do Conama são
efetivamente cumpridas no país (com apoio da opinião
pública e dos meios de comunicação). Mas
isso se dá, com freqüência, em relação
a problemas de ordem mais local. O recurso das audiências
públicas, importante componente da governança ambiental
brasileira, é também muito empregado, produzindo
resultados significativos, apesar de seu uso freqüente apenas
para justificar o que foi decidido. E, sobretudo, o Ministério
Público (MP), com funções fortalecidas sobremodo
pela Constituição de 1988, tem desempenhado papel
dos mais importantes para assegurar que a legislação
seja cumprida. A característica constitucional de ampla
autonomia e independência do MP brasileiro representa uma
situação sem paralelo em qualquer outro país
(Antunes 2000:416). Tanto o MP quanto os procuradores que o integram
se submetem unicamente à lei e à própria
consciência dos indivíduos. A nenhuma outra instância
mais. Aos procuradores é conferida a faculdade para agir
de forma independente de ações introduzidas por
quarquer parte ofendida, o que faz deles uma instância de
fiscalização das leis do maior peso como "principal
autor de ações civis públicas" (idem:417).
Respaldados por tal escudo, eles têm assumido a tarefa de
promover ações por conta própria ou induzidos
pela demanda pública, em defesa do meio ambiente, com resultados
impressivos. No Conama, como já se viu, a presença
do MP é assegurada através de dois representantes
sem direito a voto.
Evidentemente, só o MP não basta. Eduardo Viola
(1998-1999:195) salienta o fato, por exemplo, de que o sistema
de imposição dos instrumentos para a governança
ambiental no Brasil é ineficiente, ou é levado a
sê-lo, por ser refém de legislação
incongruente e das políticas setoriais de curto prazo praticadas
no país. Isso significa que os setores predatórios
tradicionais terminam prevalecendo por cima do meio ambiente.
A política industrial brasileira, que pode ser usada a
título ilustrativo, continua dominada pelo papel central
do setor automobilístico, com a quantidade de carros se
expandindo sobre uma mesma infra-estrutura de estradas e vias
públicas no país. O que leva a mais congestionamento,
mais emissões de CO2 e a toda a sorte de custos ambientais
decorrentes da crescente presença automotiva. Nenhuma ênfase
existe em nível governamental quanto a ferrovias, bicicletas,
transportes de massa ou metrô de superfície. As reformas
tributárias de que se cogita no Brasil nunca consideram
a possibilidade de impostos ecológicos. Subsídios
são oferecidos, como no caso de projetos de grande porte
na Amazônia (rodovias asfaltadas, porto em Santarém
para a exportação de soja, por exemplo), sem sérias
avaliações de suas externalidades ambientais negativas.
É como se elas não existissem ou não fizessem
sentido. Ao mesmo tempo, subsídios de perfil ecologicamente
saudável, como os ligados à promoção
da reciclagem de materiais, ao uso da biomassa, à elevação
da eficiência energética e da ecoeficiência
em geral, à adoção de arquitetura devidamente
adaptada aos trópicos (aproveitando mais luz natural e
desobrigando do emprego de ar condicionado), à agricultura
orgânica, etc., são sintomaticamente esquecidos (Viola
1998-1999:198).
Nos anos do governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003),
em que o MMA teve posição secundária no gabinete
(8) , a prática geral sempre foi de projetos
concebidos na ótica estreita das imposições
de cima para baixo, um tanto à maneira do regime militar.
Não se realizavam avaliações abrangentes
de impactos nem discussão ampla das medidas concebidas,
tal como requerido pelas regras do Sisnama, envolvendo aqueles
segmentos da sociedade (povos nativos, populações
tradicionais, etc.) que seriam mais afetados pelos projetos, além
da sociedade civil em geral. É interessante assinalar que
a chefe da Secretaria da Amazônia, um dos braços
do MMA, a certa altura, dizia, de maneira quase quixotesca, que
os objetivos do Ministério eram evitar na área de
sua Secretaria o avanço das atividades econômicas
predatórias sobre a floresta nativa por meio de um pacto
entre os atores sociais, econômicos e políticos relevantes.
Pacto esse que proveria uma base para implementação
de um modelo de desenvolvimento sustentável na Amazônia
(Allegretti 2001:45). É bom que se diga que o MMA não
estava silente ou parado. O que lhe fosse possível fazer
estava sendo feito. Por exemplo, com apoio do PPG7 (9),
o Ministério do Meio Ambiente elaborou bem concebido zoneamento
ecológico-econômico da região, definindo que
áreas poderiam ser incorporadas ao processo produtivo,
e de que forma, e quais deveriam ser protegidas.
Mas isso ficava na periferia do que importava deveras. O triste
fato se resume na constatação de que o que ocorria
no Brasil, e continua a ocorrer mesmo agora, contradiz os princípios
e referências da boa governança ambiental. Para consegui-la,
não chega a ser desafio extraordinário construir
um arcabouço de leis, regras e instituições.
O Brasil logrou isso. O que importa, no caso, é a efetiva
aplicação das normas existentes e o respeito a decisões
judiciais que nelas se apoiem. Nesse âmbito, a experiência
nacional é lamentável. Uma ilustração
da inadequação da governança ambiental no
Brasil é a continuação, depois de 2003, das
políticas do governo FHC na Amazônia (10).
A última versão do Plano Plurianual de Investimentos
(PPA), referente ao período 2004-2007, do governo federal
- que suscitou justificado mal-estar no seio do movimento ambientalista
(11) -, prevê 82 ações na região,
a maioria muito discutíveis. Elas envolvem o asfaltamento
das rodovias Rio Branco-Boca do Acre (BR-317), Macapá-Oiapoque
(BR-156), Manaus-Porto Velho (BR-319), Boa Vista-Normandia-Georgetown
(BR-401), Cuiabá-Santarém (BR-163) e trechos da
Transamazônica (BR-230). Seu objetivo é abrir novas
fronteiras de colonização, catalisando a expansão
agropecuária sobre toda a floresta, com ênfase na
promoção da soja. Além disso, um poliduto
da Petrobras, ligando Urucu a Porto Velho e cortando 520 km de
floresta numa das regiões mais remotas e preservadas da
Amazônia, através da bacia do rio Purus, onde há
populações indígenas ainda não contatadas,
faz parte do PPA. Do mesmo modo que uma linha de transmissão
de energia elétrica de Tucuruí a Manaus, cruzando
áreas praticamente intocadas da floresta, e um gasoduto
de Coari a Manaus, que deve prejudicar a pesca de populações
ribeirinhas, única atividade de subsistência de tais
grupos (12) . Incluem-se ainda, entre as obras da Amazônia
mais preocupantes em 2004-2007, duas hidrelétricas no rio
Madeira, uma na altura de Porto Velho e outra em Belo Monte (a
conhecida Kararaô), que, mesmo tendo suas dimensões
reduzidas de uma projeção inicial, de 11 para 7
mil MW, será desastrosa para o rio Xingu, pois os efeitos
indiretos de sua construção se revelam ainda mais
graves que os diretos.
Como se sabe, o processo de desenvolvimento amazônico, que
tem como traço uma expansão da fronteira nessa região
de incomparável singularidade, estimulada pela abertura
de novas estradas, principalmente, traz consigo um cenário
que se poderia denominar de "business-as-usual": rápido
desmatamento, com a liberação de bilhões
de toneladas de carbono para a atmosfera, mais incêndios
acidentais, perda de espécies, inibição de
precipitações pluviais como conseqüência
do deflorestamento, etc. (Nepstad et al. 2002). Entre 1992 e 2000,
157.000 km², ou seja, o equivalente a metade da área
da Itália, foram desmatados na Amazônia (Camargo,
Capobianco & Oliveira 2002). Os problemas daí decorrentes
são exacerbados hoje pelo crescimento da superfície
com soja (13), fenômeno que representa séria
ameaça à governança ambiental. O caso do
camarão em cativeiro, com a concomitante destruição
de manguezais e áreas estuarinas que a carcinocultura acarreta,
deve também ser notado (Varela 2003). Em suma, o processo
de desenvolvimento no Brasil tem provocado uma série de
graves problemas ecológicos (Cavalcanti 1991:476) que são
desprezados como coisa de segunda ordem de magnitude. Quer dizer:
falta cumprir com as leis de proteção ambiental
e regras de boa governança no país. Não admira
que se observe nítida deterioração das condições
de vida urbana, com violência crescente e outros sinais
de inequívoco mal-estar. Em outras palavras, custos ecológicos
não são percebidos como deveriam, ou seja, em sua
dimensão de fator de débito na contabilidade da
renda nacional. Como salienta um biólogo do MMA, relacionado
com ações da Convenção da Diversidade
Biológica, "O modelo tradicional de exploração
de recursos naturais no Brasil é extrativista, predatório
e colonialista" (Dias 2002:140).
Em tudo isso, a questão é que a mesma perspectiva
estreita, de curto prazo, que torna a economia mais importante
do que qualquer outra coisa se infiltrou poderosamente em todos
os níveis relevantes de governo no país, alcançando
a própria sociedade como um todo. Um medo generalizado
de contradizer as expectativas dos agentes econômicos conduz
ao triunfo da ótica míope, produtivista, de mania
de crescimento, em oposição aos sentimentos ambientalistas
da comunidade que se reúne sob a égide dos compromissos
com um desenvolvimento de conteúdo responsável ou
possível em termos ecológicos. Têm razão,
portanto, aqueles que percebem que a gênese dos problemas
ambientais muito deve à diferença entre a maneira
como a Natureza trabalha e a maneira como o homem pensa.
Referências
Allegretti, Mary Helena. 2001. "Políticas
do governo federal frente a problemas ambientais", Cadernos
Adenauer, ano II, n. 04:39-50.
Antunes, Paulo de Bessa. 2000. Direito Ambiental.
Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 4ª ed.
Camargo, Aspásia, João Paulo Capobianco
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1. Tipicamente, documento da
Agenda-21 do estado de Pernambuco sobre uma economia sustentável
(básica para o processo), coloca em primeiro lugar, entre cinco
itens que caracterizariam um processo integrado de evolução social
rumo à sustentabilidade, na seção intitulada “Norte filosófico
- os princípios da sustentabilidade”, o item: “Mais crescimento,
sustentado e compartilhado por todos” (Centru - Centro de Educação
e Cultura do Trabalhador Rural. 2002. Projeto Construir: construindo
a Agenda 21 no Estado de Pernambuco. Recife: Centru, versão I:7).
2. O influente senador baiano Antônio Carlos Magalhães, por exemplo,
em discurso no Senado, dia 12 de abril de 2004, condenou o Ibama
por impedir a realização de dezenas de obras, atribuindo isso
ao que, citando Miguel Reale, chama de "fundamentalismo ecológico
... presente em áreas do poder público, em especial no Ibama"
(ver em http://www.senado.gov.br/agencia/noticias/). No seu entendimento,
o modo de agir do Ibama é semelhante ao que se encontra em maldosa
imagem feita pelo senador amazonense Gilberto Mestrinho: "Se o
homem mata o jacaré, vai preso, mas se o jacaré mata o homem,
recebe até uma medalha".
3. Foram 23.750 km2 (9.170 milhas quadradas) nos doze meses de
agosto de 2002 a julho de 2003, segundo o governo brasileiro (The
Economist, de 19.4.2004).
4. Pesquisa "O Mapa da Fome II", realizada através de parceria
entre o Centro de Políticas Sociais da Fundação Getúlio Vargas,
ONG Ação da Cidadania e Serviço Social do Comércio do Rio de Janeiro-Sesc
Rio.
5. Em junho de 1971, no Rio Grande do Sul, José Lutzenberger (1927-2002),
o mais conhecido ecologista brasileiro, fundou a Agapan, a primeira
organização não-governamental da América Latina (Viola, 1987:
87). Essa ONG se projetou liderando agressiva campanha pública
contra a firma norueguesa de produção de celulose Borregaard,
cuja fábrica perto de Porto Alegre poluía a cidade com fumaça
fétida. Isso aconteceu em plena ditadura, quando críticas de qualquer
natureza eram taxadas de subversivas. A campanha forçou a companhia
a vender a fábrica para um grupo brasileiro, que instalou equipamento
anti-poluição. Lutzenberger, em 1989-1992, foi combativo secretário
do Meio Ambiente no governo de Fernando Collor.
6. De conformidade com a Constituição brasileira em vigor, estados
e municípios possuem competência para suplementar a legislação
federal no que concerne a assuntos de seu interesse.
7. A ministra Marina Silva, ao
assumir o cargo no MMA, dia 2.1.2003, declarou: "Internalizar
o Meio Ambiente no coração das decisões de governo é um grande
e emblemático desafio que vai do presidente Lula ao conjunto dos
ministros e outras autoridades de governo, mas, em primeiro lugar,
deve motivar-nos, a nós que aqui estamos e à ampla e diversificada
comunidade que há décadas tem levado adiante, em meio a enormes
dificuldades, a causa socioambientalista". Sem dúvida, tal internalização
não conta com qualquer grau de popularidade dentro do governo
Lula.
8. No primeiro mandato de FHC, o titular do MMA, Gustavo Krause,
além da desvantagem política de vir de uma região politicamente
periférica (o Nordeste) num governo dominado pelo centro hegemônico
do país (São Paulo), não possuía uma história de atuação em defesa
do meio ambiente. No segundo mandato, os ministros (Zequinha Sarney
e José Carlos Carvalho) alcançaram maior projeção. Fizeram, por
sua vez, trabalho de certa forma meritório, circunscrito, não
obstante, a seus campos de atuação.
9. Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do
Brasil, empreendimento desenvolvido com apoio do Banco Mundial
para recuperação e preservação da Amazônia e da Mata Atlântica,
contando com financiamento dos países do Grupo dos Sete.
10. Falando da experiência até 2001, mas aludindo a obras que
se incluem no programa de governo para 2004-2007, Kohlhepp (2001)
indica impactos ambientais nefastos das iniciativas governamentais
relacionadas com o modelo vigente de "desenvolvimento" da Amazônia.
11. "Acaba lua-de-mel entre ambientalistas e governo Lula" é como
se intitula a nota da Coalizão Rios Vivos, em seu site da Internet
de 23.10.2003. Essa coalizão congrega organizações não-governamentais
e comunidades articuladas para conter os processos de degradação
cultural, social e ambiental e implementar políticas sustentáveis
que possibilitem criar uma nova relação entre o homem e o ambiente
no país.
12. Uma evidência do que pode vir a acontecer na Amazônia é a
experiência do baixo São Francisco. Aí, depois da sucessão de
barragens construídas a montante, mudou o ecossistema fluvial,
com acentuado declínio da pesca. Para enfrentar o problema de
reivindicação dos pescadores locais, que pedem a abertura freqüente
de comportas das barragens, para que o rio possibilite o retorno
dos peixes, o governo federal pretende levar adiante uma "reciclagem"
da mão-de-obra, transformando pescadores em agricultores. Tudo
isso, em 2004, sem o elementar cuidado, na perspectiva de uma
democracia participativa, de perguntar aos interessados se é isso
o que eles de fato querem.
13. O governador do estado de Mato Grosso, onde a soja se tornou
o setor dominante na economia, é Blairo Maggi, maior produtor
desse grão no Brasil. Igualmente, o ministro da Agricultura, Roberto
Rodrigues, é destacado cultivador do produto.
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